8月2日，財政部網站公布《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》，從而為全面打造中國版的地方政府“市政項目收益債”（以下簡稱“市政債”）打開了通道。

　　上海財經大學公共經濟與管理學院教授鄭春榮接受記者采訪時表示，此次通知在總結前期土地儲備專項債券、收費公路專項債券發行經驗的基礎上，做了全面推廣，體現了財政部門在地方政府債務改革方面方向明確，穩步推進，對債務管理愈加成熟，有條不紊。

　　探索中國版“市政債”

　　鄭春榮說，專項債券在國外通常被稱為“收益債券”，即政府機構為水利、交通、高等教育和公共醫療等特定項目籌集資金，償債資金都來源于投資項目的收益，而不是財政一般預算收入。由于“收益債券”沒有以財政收入作為擔保，其投資風險略大，發行利率也稍高一些。

　　各國市政債管理方式不同，美國屬于市場主導完全競爭的市政債融資模式，債券發行條件、審批規則由州政府定，州以下地方政府有權力獨立發行市政債，這與聯邦財政體制下地方政府財權獨立相關。在單一制財政體制的日本，市政債體系具有較強的行政色彩，中央和上級政府對地方發行市政債具有一定審批權。加拿大發市政債則是采取以多個城市為單元設立區域城市金融委員會的區域聯合融資模式。

　　經過20余年的摸索，中國已開始打造符合自身國情的市政債。中國財政科學研究院副院長白景明接受記者采訪時表示，這是落實全面依法治國的要求。新預算法規定，地方政府舉債應當在國務院批準的限額內采取發行地方政府債券方式，除此以外不得通過其他任何方式舉借債務。國發43號文件進一步明確，對沒有收益的公益性項目發行一般債券融資，主要依靠一般公共預算收入償還，納入一般公共預算管理；對有一定收益的公益性項目發行專項債券融資，以對應的政府性基金收入或專項收入償還，納入政府性基金預算管理。

　　“這次印發的通知，目的是指導地方在法定專項債務限額內，按照地方政府性基金收入項目分類發行專項債券，發展實現項目收益與融資自求平衡的專項債券品種，同步研究建立專項債券與項目資產、收益相對應的制度。”白景明認為，此次出臺通知還有一個背景是，舉債融資必須明白干什么、干到什么水平，有沒有現金流來倒逼建立有“績效”的舉債。

　　規范融資 化解風險

　　財政部有關負責人表示，試點發行項目收益專項債券，進一步強化了專項債券及對應項目信息披露要求，增加了地方政府債券信息透明度，有利于投資者增強識別和評估風險的能力，充分發揮信用評級、信息披露、市場化定價等市場機制激勵約束作用，促進市場融資自律機制的形成，充分發揮市場機制的資源配置作用。

　　同時，“依靠對應項目取得的政府性基金或專項收入償還”，明確了不同專項債券對應項目的償債資金來源，探索實現不同類型地方政府專項債券“封閉”運行管理，有利于鎖定專項債券風險范圍，切實保護投資者合法權益，也有利于遏制違法違規融資擔保行為，防范財政金融風險。

　　“試點發行項目收益專項債券，有利于豐富地方政府債券品種、完善地方政府債券發行機制、提高專項債券流動性，提升地方政府債券市場化程度，吸引更多社會資本投資地方政府債券，發展和完善我國地方政府債券市場。”白景明認為，這也是在法定專項債務限額內依法開好“前門”的管理創新舉措。優先選擇土地儲備、政府收費公路2個領域試點發行，并鼓勵有條件的地方立足本地區實際開展試點，有利于在妥善控制專項債務風險的前提下保障重點領域合理融資需求，發揮專項債券積極作用，加大“補短板”力度，改善基本公共服務供給質量。

　　白景明說，此次通知還要求把專項債券管理重心轉移到項目上，同時強調信息披露，要求公開的內容特別詳細，通過公開讓投資者自主選擇，這將讓不講績效的投資沒有市場。

　　鄭春榮表示，項目的風險與政府兜底相分離，體現了項目收益專項債券的本質特點，政府不再承擔此類債券的償還責任，強化了硬約束，有利于投資者更好地判別項目的投資風險，建立投資風險意識。專項債券對應的項目取得的政府性基金或專項收入，應當按照該項目對應的專項債券余額統籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應的項目收益償還到期債券本金。

　　總額控制 靈活管理

　　財政部有關負責人表示，各地試點分類發行項目收益專項債券的規模，應當在國務院批準的本地區專項債務限額內統籌安排，包括當年新增專項債務限額、上年末專項債務余額低于限額的部分。這些規定，既與現行地方政府債務限額管理、預算管理政策高度銜接，又在規模管理、項目要求、發行方式、信息披露方面具有鮮明的特點。

　　白景明告訴記者，這次通知特別強調償還責任，既能規范項目管理，又能約束不合理的發債。“比如，債券發行額度不是必須用完，而是發行時要看有沒有好的項目，有沒有收益，如果沒有，就不需要發行。”

　　鄭春榮表示，試點分類發行項目收益專項債券，充分體現了債券市場的引導作用。在債券市場上，風險高，收益也高；風險低，收益也低。項目收益債券的投資風險與項目自身相捆綁以后，有利于債券市場發揮其價格信號作用，對不同地區、不同行業的專項債券進行差別化定價，體現風險差異，也必將有利于那些市場信用好的地區降低融資成本。

　　通知規定，分類發行專項債券建設的項目，應當能夠產生持續穩定的反映為政府性基金收入或專項收入的現金流收入，且現金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規模。由此可見，項目債券的發行期限與項目的現金流收入相匹配，在期限結構是一致的，避免了再融資風險。

　　“這還將有利于金融市場建立硬約束。”鄭春榮說，專項債券以特定的項目收益為償債資金來源，在法律上明確了各級政府沒有連帶的擔保責任和救助責任，這有利于債券市場的投資者形成明確的投資預期和風險防范意識，使資質不全、信用較差的項目難以成功融資。

　　“總之，我國作為一個單一制國家，中央政府有必要對地方政府債務進行全面管理。此次通知給予了省級政府發行各類項目收益專項債券的自主權和靈活度，但并不意味著完全放開地方政府債券的發行審批，仍由國務院和財政部進行總額控制、統一管理，避免了發行規模的失控。”鄭春榮表示。

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