近年來備受矚目的金融監管體制改革終于塵埃落定。3月13日，國務院機構改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議，根據該方案，不再保留銀監會、保監會，改為組建中國銀行保險監督管理委員會。

3月13日，北京金融街15號門前出現了不常見的一幕：不少人排著隊在門前留影，用鏡頭記錄下可能將成為歷史的兩個部委。當日，國務院機構改革方案亮相，保監會、銀監會將不再保留。事實上，在近年來金融業混業經營的大趨勢下，監管機構合并的預期已經日益高漲。隨著兩大監管機構的合并，我國金融業監管格局也將重新厘定，“九龍治水”、監管真空、監管重復等問題有望解決。

回歸混業監管

3月13日，國務院機構改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議，根據該方案，不再保留銀監會、保監會，組建中國銀行保險監督管理委員會，作為國務院直屬事業單位。

國務委員王勇介紹，中國銀行保險監督管理委員會的設立，是為深化金融監管體制改革，解決現行體制存在的監管職責不清晰、交叉監管和監管空白等問題，強化綜合監管，優化監管資源配置，更好統籌系統重要性金融機構監管，逐步建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架，守住不發生系統性金融風險的底線。該機構的主要職責是，依照法律法規統一監督管理銀行業和保險業，維護銀行業和保險業合法、穩健運行，防范和化解金融風險，保護金融消費者合法權益，維護金融穩定。此外，銀監會和保監會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入央行。

在國務院發展研究中心金融研究所副所長陳道富看來，銀監會、保監會合并的好處在于，將外部溝通協調轉化為內部部門之間的溝通協調，有利于解決統籌協調金融發展。央行統領擬訂銀保法規和審慎監管制度職責，可以克服部門之間議而不決，或者部門利益主導部門間溝通協調的問題。監管理念基本框架沒有調整，可以在不引起混亂的情況下快速進入實施階段。

這一動作并不完全在市場的預料之外。從2015年初開始，“金融監管大一統”的呼聲便日益高漲，彼時市場就普遍猜測“一行三會將要合并”。隨后在2017年7月召開的全國金融工作會議上，國務院金融穩定發展委員會（以下簡稱“金穩委”）橫空出世。金穩委的設立，已標志著我國從分業監管回歸混業監管。蘇寧金融研究院宏觀經濟中心主任黃志龍指出，金穩委的成立意味著金融監管和金融改革等方面更能夠“全國一盤棋”，能夠統籌各方面的利益和職能，而非目前的分業監管、各部門分別推進改革等現狀。

分業監管的AB面

從我國金融改革的歷史進程中來看，本次銀保監管機構合并無疑又是一個里程碑事件，但它又不能單純地以“分久必合”來解釋，就像當初金融監管體制從合并到分離的背后，也是有著不同的市場背景和需要。

1948-1991年間，我國金融業處于混業監管的時代，由央行統一監管所有的金融活動，同時分業監管的“種子”也在悄然播撒。例如從1979年開始，工行、農行、中行、建行先后或獨立、或恢復、或設立，將央行的商業銀行職能完全剝離出來，央行開始專門行使中央銀行的職能。1992-2002年，金融分業監管趨勢更加凸顯。隨著市場主體公司數量不斷增加、證券交易所等機構成立，央行統一監管保險、銀行、信托、證券公司已經有些力不從心，由此，證監會、保監會先后在1992年和1998年設立。

下一個階段則是2003年至今，分業監管體制成型，銀監會成立成為標志事件。為配合入世后中國銀行業監管的需要，2001年央行按照“管監分離”原則，重新劃分了監管司局的監管職能，提高了監管的專業化水平。不過這種監管模式仍不能適應入世后銀行業監管的需要，在這一背景下，2003年4月銀監會成立。

從“大一統”到“一行三會”分業監管，我國金融體制改革，就是央行金融監管職能不斷細分、不斷剝離的過程。分業監管下，各部委也取得斐然成績。例如在保監會治理下的20年，中國保費收入由1998年的1251億元飆漲至2017年的3.65萬億元，20年間飆漲了近30倍；銀監會推動了銀行股改、上市等改革；相關行業法律法規修訂完善及市場治理等方面的成績突出。

然而，隨著金融混業經營成為大趨勢，市場又出現了新的變化，監管機構面臨著新的難題。交通銀行首席經濟學家連平指出，在分業監管體制下，監管部門通常奉行“誰家的孩子誰抱走”的原則，這有一定道理，但也存在一定弊端，其中就包括監管割據、監管盲區階段性凸顯。

稀財匯創始人、500金研究院院長肖磊舉例表示，近年來，保險公司資金膨脹之后產生的投資、并購邏輯發生變化，一些保險公司在股票市場高調舉牌上市公司引來不少爭議。在這背后存在的分業監管弊端，即保險公司所屬監管機構為保監會，而證券市場的監管機構證監會無法準確獲取保險公司舉牌股票的相關信息，從而導致無法有效監管這些保險公司的舉牌行為，只能依靠監管層人士喊話“野蠻人”的形式來敲打這些險資。其他領域也不“消停”。海通證券研究所副所長姜超指出，例如有銀行將大量資產放到了券商、信托和基金的表上，導致影子銀行快速發展，這些通道業務的本質是銀行逃避對資本監管的約束，但是在分業監管模式下，銀監會無法有效監管位于券商等賬戶上的銀行表外資產。

探路協同監管

出現這些問題，根源就是近幾年我國金融業已經發展成了混業經營，但監管協調卻一直處在“九龍治水”的狀態，一面存在真空地帶，另一面也有重復地帶，因此，金融監管體制迫切需要重新厘定。對于未來“一委一行兩會”如何更好地發揮監管職能，能否乘長風破巨浪，權限的分配和具體監管政策的實施成為業內認為合并之后的第一大挑戰。

國務院發展研究中心金融研究所保險研究室副主任朱俊生表示，保險作為非銀金融機構，與銀行的差別還是很顯著的。即便監管部門合并，在新的銀行保險監督管理委員會內部仍有必要分部門監管，因此，在其內部如何設置銀行、保險的具體監管部門以及建立部門之間的協調機制非常重要。如何分、分到什么程度、如何整合共性的監管部門，提升監管效率，仍需要進一步探索。

與此同時，新成立的機構與央行之間的關系如何協調也值得關注。“根據什么標準，確定是銀行業、保險業重要法律法規，并交給央行，還需要進一步明確。另外，保監會、銀監會原有的哪些審慎監管基本制度將由央行擬訂，也需要進一步討論。二者之間既不能出現監管空白，也不能出現重復監管，增加不同部門博弈的成本。因此，接下來的監管協調非常重要。”朱俊生說道。

本次銀保合并或許還只是本輪體制改革的開始。連平認為，這是監管統一的第一步。按照當前部委的設置，市場猜測下一個被合并的將是證監會。北京大學經濟學院金融系教授呂隨啟對北京商報記者表示，之所以證監會此次并未被合并，與證券市場的特殊性有關，與銀監會、保監會主管的市場并不兼容，且證券市場以直接融資為主，后者則是以間接融資為主。加上證券市場體量較大等因素，都決定了目前的監管格局。

值得一提的是，權力的邊界與約束以及法治建設，是討論所有監管體制與機構改革的前提，這一點似乎沒有得到應有的重視。朱俊生指出，“發達國家監管體制改革有很多動態演化的過程，但基本相同的金融領域改革的前提是有法治的制度基礎，這在中國還是很薄弱的。因此，關注點從機構的分合與職能劃分，有必要更多地轉移到對權力的外部約束與制衡上來，金融監管的法治化是金融市場具有效率與活力的基礎”。

“一委一行兩會”新格局

“一行三會”成為歷史，“一委一行兩會”形成新的監管格局，職能劃分成為業內關注重點。

根據國務院3月13日發布的機構改革方案，銀監會和保監會合并，組建中國銀行保險監督管理委員會，作為國務院直屬事業單位，統一監管銀行業和保險業。與此同時，此次改革方案還將銀監會和保監會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入央行。

自此中國金融監管的新框架正式落地，“一委一行兩會”金融監管框架包括金穩委、央行、中國銀行保險監督管理委員會、中國證監會。

朱俊生認為，將銀監會和保監會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入央行，這意味著銀行業、保險業重要法律法規將更可能超越本行業的部門利益，有助于明確銀行、保險監管目標。職能劃分強化了央行的宏觀審慎監管職能。這在理論上有助于增加貨幣政策與審慎監管之間的協調配合，賦予了央行應對系統性風險的手段。

在“一委一行兩會”職能上，業內人士認為，無論是在機構定位還是在職責定位上，金穩委都發揮著統籌協調金融改革發展與監管的金融業“大總管”作用。2017年11月8日，經黨中央、國務院批準，金穩委正式成立，作為國務院統籌協調金融穩定和改革發展重大問題的議事協調機構。

同時，對于銀監會與保監會的合并，業內普遍認為這能夠在統一監管標準、減少溝通成本、杜絕監管套利等方面發揮積極作用。肖磊分析稱，“銀保合并后，實際還是會分部門來監管，保險依然是一個大部門，但協調性會更高。如此前一些保險公司入股銀行，其保險產品也迅速入駐銀行，這種邏輯未來可能會更加明顯，因此把銀保監管系統合并，可能在監管交叉業務方面會更有效率”。

金穩委的四大重點任務

作為金融監管新“統領”，金穩委在本次金融監管體制改革中的地位舉足輕重。在2017年10月召開的世界銀行年會上，央行行長周小川提出金穩委未來將重點關注的四方面問題，包括影子銀行、互聯網金融、資產管理行業和金融控股公司。

這四個領域也正是分業監管框架下，市場在擴張和不斷創新過程中風險滋生較為集中的領域。例如資產管理行業，自2012年下半年開始，年均復合增長率高達40%以上。但央行一位研究人士指出，在滿足居民財富管理需求、優化社會融資結構的同時，資產管理領域也存在如多層嵌套、杠桿不清、名股實債、監管套利等，加大了金融體系的脆弱性。風險滋生的溫床，就是分業監管的真空地帶。

同樣游走在監管空白地帶的還有影子銀行。它的一大特點就是跨領域，不僅存在于銀行機構，還通過通道業務、業務嵌套等形式存在于信托公司、基金公司、證券公司、保險公司等多種金融機構。2017年針對影子銀行的監管力度不斷加強后，目前許多影子銀行業務已回歸銀行部門。

互聯網金融則是近年典型的金融創新產物，也存在監管相對薄弱的問題。周小川指出，目前許多科技公司開始提供金融產品，有些公司取得了牌照，有些沒有任何牌照的公司也仍然提供信貸和支付服務、出售保險產品，這可能會帶來競爭問題和金融穩定風險。

金融控股公司的監管問題在今年兩會期間也再次被重點提及。周小川表示，金融控股公司應保持足夠透明，防止違規操作。而在交通銀行金融研究中心首席研究員仇高擎看來，金融控股公司監管問題，既是協調監管的“硬骨頭”，又是協調監管的“關鍵點”。之所以說是“硬骨頭”，是因為與某項重點業務的協同監管相比，有效監管跨業經營的金融機構難度更大、要求更高；稱為“關鍵點”，則是因為目前對金融控股公司的協調監管尚存在信息掌握不充分、劃分標準不統一、法律支撐不完備、監管機制不清晰等問題。

央行的變與不變

在此次銀監會、保監會合并的過程中，央行在機構設置上沒有變化，但值得關注的是，銀監會、保監會重要法律法規草案和審慎監管基本制度的擬訂權將劃歸央行。在分析人士看來，央行統籌金融監管的職能愈加凸顯。事實上，央行統籌監管的趨勢早有顯現。2016年起，央行將原有的微觀監管機制升級為宏觀審慎評估體系（MPA），央行職責逐漸擴大到金融體系的穩定性。2017年7月，金穩委成立，辦公室設在央行。

在蘇寧金融研究院宏觀經濟研究中心主任黃志龍看來，這次監管改革加上去年金穩委辦公室設在央行，無疑進一步強化了央行在整個金融監管中的主導和核心地位。

對于央行監管職能的變化，央行研究局局長徐忠也給出了官方解讀。徐忠表示，將銀監會和保監會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入央行，使監管部門專注于監管執行，提高監管的專業性有效性，強化中央銀行宏觀審慎管理職能。徐忠明確，央行承擔的重要發展職能包括，統籌金融業發展規劃，相關金融監管部門不再編制本部門發展規劃，以實現發展與監管職能分離；統籌金融業立法，金融立法不再各自為政，避免不同法律之間存在沖突、部分法律立法進程滯后等問題；統籌金融業并購重組、對外開放的安全審查。

在分析人士看來，由央行草擬法規，銀監會、保監會負責執行的模式實際上正在成為中國式“雙峰”監管。對此，黃志龍指出，盡管央行在3月9日否認了短期內將實行“雙峰”監管，但是從此次改革的方向看，仍然是“雙峰”監管的方向。根據雙峰（宏觀審慎和微觀行為監管）監管的國際經驗，未來宏觀審慎指標的制定、監管指標的執行、法律法規制定，加上央行一貫的貨幣政策和宏觀金融穩定的職責，將是央行的主要職責，而具體的監管過程將由銀保會和證監會完成，另外兩會的監管也將由當前的機構監管向行為和功能監管轉變。

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