從此一行兩會！為何只銀監會保監會合并？誰可能出任首任主席？先從哪些部門“動刀”…看五大焦點

　　金融監管機構改革，靴子落地。

　　就在3月13日，國務院機構改革方案終于出爐。位于北京金融街(10.280, -0.07, -0.68%)的鑫茂大廈南北樓，不久將會摘下各自門前的指示牌，統一掛上一個新牌子——中國銀行(4.170, -0.02, -0.48%)保險監督管理委員會。1998年11月18日成立的保監會和2003年4月28日成立的銀監會在走過十余年的滄海桑田后，再次相遇合手前進。

　　國務院機構改革方案提請十三屆全國人民代表大會第一次會議審議，其中金融監管機構方面，將銀監會、中國保監會的職責整合，組建中國銀行保險監督管理委員會（銀保會），作為國務院直屬事業單位。

　　將銀監會、保監會擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責，劃入央行。不再保留中國銀監會、中國保監會。

圖片來源：東方IC

　　這意味著，對于銀行、保險行業來說，央行負責審慎監管、銀保會負責行為監管，成為大方向。

　　為何只是銀監會和保監會合并？整合會從哪些部門率先開始？重要性監管制度制定職責為何劃歸央行？誰出任首任主席？業內如何評價此次合并？券商中國記者帶您一起理清五大問題。

　圖片來源：東方IC

　　1問題一：為何只是銀保合并？

　　在機構改革方案靴子落地前，坊間就已“嗅到”銀保合并的可能性。自從去年4月前保監會主席項俊波在“落馬”后，這個位子在此后的11個月里一直空缺，不禁引發外界對保監會可能會被改革的無盡遐想。

　　不少分析人士指出，銀監會和保監會合并，既有金融監管體制改革的需要，也是人事調整所可能觸動的個人利益影響力的權衡。

　　就在機構改革方案公布的當天，中央財經工作領導小組辦公室主任劉鶴在人民日報發表了一篇名為《深化黨和國家機構改革是一場深刻變革》的文章，詳解此輪機構改革的高層思路。

　　值得注意的是，劉鶴指出，深化黨和國家機構改革要堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，加強相關機構配合聯動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。

　　“銀監會、保監會合并，說明強化按經營業務性質來劃分監管對象的功能監管，正成為監管改革的大趨勢。兩個監管部門對銀行和保險機構的監管理念的本質是一致的，都是以資本約束為核心的金融監管。”一接近監管部門人士對券商中國記者稱。

　　上述監管部門人士的看法與央行研究局局長徐忠的觀點較為一致。徐忠表示，銀行與保險統一監管有利于集中整合監管資源、發揮專業化優勢。

　　具體來說，一方面，銀行與保險在監管理念、規則、工具具有相似性，對監管資源和監管專業能力也有相近的要求。例如，保險業“中國第二代償付能力監管制度體系”（“償二代”）以風險為導向，制定不同風險業務的資本金要求，就類似于銀行監管中對銀行資本充足率的監管要求，因而“償二代”又被視為保險業的“巴塞爾協議III”。

　　另一方面，在我國金融監管資源和專業人才“供不應求”的背景下，尤其是地方層面保險監管人才匱乏，統一監管有利于發揮協同效應，集中整合監管資源，充分發揮監管專業人才的專業能力，提高監管的質量和效率。

　　此外，機構改革往往會遇到人事調整的巨大阻力，特別是機構的撤銷和合并，意味著機構內部的人員會出現調整。與銀監會的派出機構延伸到地級市不同，保監會僅有五家地市級分局，其余皆為省（自治區、直轄市和計劃單列市）級，監管人員相對較少，因此推動部門調整時所遇到的人事問題阻礙相對較少。

　　全國政協委員、全國社保基金理事會理事長樓繼偉表示，在資本充足率、償付能力以及自身風險匹配能力方面“保險”和“銀行”有類似性，兩者都管理自身的資本收益匹配、風險收益匹配和久期匹配。而證監會是管信息披露真實性，特別是管欺詐，屬于投資者保護范疇，它對證券公司沒有資本金要求。銀保合并有相近性，而證監會不一樣。

　　2問題二：整合會從哪些部門率先開始

　　方案顯示，將銀監會、保監會職責整合，如何整合？從兩大部委各自職能部門中，或許可以找到一些線索。

　　銀監會內部設有28個部門，保監會設有15個職能機構和2個事業單位，同時，兩個部委在全國范圍內都設有派出機構，即地方監管局。

　　銀監會的28個部門包括：

　　辦公廳、政策研究局、審慎規制局、現場檢查局、法規部、普惠金融部、信科部、創新部、消保局、政策銀行部、大型銀行部、股份制銀行部、城市銀行部、農村金融部、外資銀行部、信托部、非銀部、處非辦、財會部、國際部、監察局、人事部、宣傳部、機關黨委、黨校、系統工會、中央金融團工委（系統團委）、機關服務中心。

　　保監會的15個職能機構包括：

　　辦公廳（黨委辦公室）、發展改革部、政策研究室、財務會計部（償付能力監管部）、保險消費者權益保護局、財產保險監管部（再保險監管部）、人身保險監管部、保險中介監管部、保險資金運用監管部、國際部（港澳臺辦公室）、法規部、統計信息部、稽查局、人事教育部（黨委組織部）、黨委宣傳部（黨委統戰群工部，含機關黨委）。另有2個事業單位，即培訓中心、機關服務中心。

　　銀監會和保監會內設部門對比：

　　不難看出，兩部委有不少職能相同或類似的部門，包括辦公廳、政策研究局/室、法規部、財會部、消費者權益保護局、國際部、稽查局、人事部、機關黨委等。整合或從這些部門中率先開始。

　　而銀監會和保監會內部門設置的不同，主要來自監管對象的不同。

　　銀監會根據監管對象的不同類型、體量、業務設置了政策銀行部、大型銀行部、股份制銀行部、城市銀行部、農村金融部、外資銀行部、信托部、非銀部等部門；保監會對此分類相對簡單，設置的相關部門僅財險部、壽險部、中介部和資金部。

　　這些機構和業務監管部門，因所監管對象不同，或仍保留。不過，不排除有調整。

　　一個方向是，保監會的部門設置可能向銀監會靠近，比如設置中小險企監管部、外資險企監管部等。今年兩會期間，就有人大代表提出設立中小保險公司監管部門的建議，對保險公司實施差別化監管。

　　值得一提的是，針對機構改革對保監會的影響，保監會副主席陳文輝今日對券商中國記者表示，會按照統一要求進行調整。

　　3問題三：為何這些職能劃歸央行？

　　實際上，銀監會和保監會合并并未大超市場預期，但對于改革方案中提出的“將銀監會和保監會擬定銀行業、保險業重要性法律法規草案和審慎監管基本制度的職責，均劃入中國人民銀行”這一說法，頗為疑惑。

　　之所以要將制定法律法規、監管制度等劃歸央行，或許是出于分離監管與發展的職能，這也是第五次全國金融工作會議上提出的要求。我國近年來暴露的一些金融亂象和微觀局部金融風險，身兼發展與監管兩職的監管部門目標沖突是重要原因。

　　徐忠就認為，分離監管規制與執行、由人民銀行負責金融業重大監管政策的制定，主要有兩個考慮：

　　一是有利于確保發展與監管職能的切實分離。監管規則外生降低了監管執行部門的自由裁量權，增強監管政策的透明度，從而保證監管者專注于監管，防止目標偏離。

　　二是有利于防范化解系統性金融風險。在金融業綜合經營趨勢明顯的背景下，金融風險跨部門、跨領域、跨行業傳染并放大的特點明顯，系統性金融風險防范超出了單個領域監管部門的能力范圍，以近年來快速發展的萬能險為例，其資金鏈條可能橫跨銀、證、保多個行業，從單個監管部門的角度看，都監管合規、風險可控，但從全局看其風險隱患可能已威脅金融系統穩定。

　　不過，重大監管法規編制的職責劃歸央行，對銀監會和保監會自身來講，會涉及到原有部門設置的調整，而調整的幅度有多大目前仍不得而知。以銀監會為例，2015年其在統計部的基礎上，設立了審慎規制局，負責擬定各類銀行和非銀行金融機構審慎經營規則，統籌非現場監管工作等；法規部負責起草、擬訂監管法律、行政法規、部門規章、規范性文件等。而普惠金融部、大型銀行部、股份制銀行部、城商行部、農村金融部、信托部、創新部等業務或機構監管部門也會參與或單獨擬訂相關文件。

　　此外，將監管政策法規的制定劃給央行，是否真的利于監管者專注監管、提升監管效率，這一點也有聲音存疑。

　　華東地區一央行分行人士對券商中國記者表示，制定監管法規是要建立在對行業發展和監管充分了解的基礎上，從這個角度看并不能脫離監管本身來制定政策，否則可能會出現南轅北轍的情況。“但對于重要的監管法規的制定，在央行的主導下，多部門聯手研究制定是有必要的，這樣來看，銀監會和保監會原有的政策研究和制定部門的功能和人事，可能并不會出現大調整”。

　　4問題四：誰最可能出任首任主席？

　　銀監會和保監會合并后，外界另一個較為感興趣的問題，莫過于這個即將成立的中國銀行保險監督管理委員會的第一位主席人選，素有“改革猛將”之稱的現任銀監會主席郭樹清在外界的呼聲最高。

　　“郭從山東省長的位子調到銀監會擔任主席一職，此后便拉開了銀行業強監管大幕，他是個堅定的改革派，對待金融監管態度嚴厲且雷厲風行，適合執掌監管部門。”北京一位銀行業觀察人士稱。

　　5問題五：業內如何評價？

　　對于銀監會、保監會整合為中國銀行保險監督管理委員會，央行負責審慎監管，業內如何評價？有何期待？券商中國記者將主要關注點梳理如下。

　　涉及銀監會、保監會以及央行的機構改革，是對金融監管協調的落實。監管協調是近年金融監管改革的目標和方向，以更好解決金融分業監管的空白、交叉和標準不一致問題。去年7月召開的第五次全國金融工作會議決定設立國務院金融穩定發展委員會，將在金融主要監管部門中建立起協調機制，定下了金融監管協調的方向。

　　多位業內人士認為，銀監會和保監會整合，將使得銀行和保險監管的協調無障礙，并且央行負責審慎監管，將使得保險業和銀行業監管標準達到一致。此前，保監會、銀監會出臺的部分政策已實現了統一方向，比如穿透原則、實質重于形式原則等。

　　“銀行和保險受同一機構監管，對于銀行和保險的合作，可能會給業務帶來實質利好。”一位中小壽險公司人士稱，比如保障型保險產品在銀行的銷售，乃至交叉銷售等，可能會有助推。

　　一位資深保險高管向記者表達的是，在合規經營、風險防控方面，保險業相較銀行業要弱一些，如果按照銀行的標準來監管保險業，則將利于保險業的長遠穩健發展。

　　幾位保險業人士還提到，保監會銀監會合并，對于保險機構和銀行來說，負債端不會有太大變化，投資端可能會相對統一。比如，目前保險資金運用比銀行資金運用更廣泛，未來可能會走向一致。

　　同時，監管的主基調不會變，防范風險、服務實體經濟，是銀行、保險業的當前監管主要工作。在這兩個問題上，新的監管機構會如何用行動作答，牽動銀行、保險行業。

　　從1998到2018，細數保險業監管之變

　　銀監會和保監會均“脫胎”于中國人民銀行，時間上有先后的差異。保監會成立于1998年11月，銀監會成立于2003年4月，銀監會“獨立”存在的時間稍短，且與央行在業務上更為緊密。因此，這次機構改革，業內分析，保險系統受到的影響要比銀行系統更大。加之保險業近年出現亂象，原主席落馬，新機構之于保險業的影響，也更受關注。

　　在保監會即將劃上句號之際，難免回望。1998年11月18日，保監會誕生于中國保險業最稚嫩的時期，到如今接近20年的時間內，經歷了保險業跌宕起伏，有過馬永偉、吳定富、項俊波三任主席。

　　此刻，我們不妨來回顧三位保監會主席的任期以及他們監管下的保險業，并期待接棒肩負監管使命的新監管機構，讓行業走得更穩、更遠、更好。

▲圖為1998年11月18日保監會成立大會召開后的“掛牌”，據照片拍攝者高星表示，當時沒有掛牌儀式，正在掛牌子的是保監會辦公室兩位行政人員。圖片刊發于1999年第1期《中國保險》雜志。

　　1998-2002馬永偉時期：引外資、強監管

　　中國保險業最初由中國人民銀行監管，1992年后金融監管開始有了分業監管的理念，后保監會于1998年11月18日成立，并從人民銀行手中接過保險業監管職責。彼時，時任中國人民保險（集團）公司董事長、總經理的馬永偉，成為第一任保監會主席。

▲馬永偉

　　馬永偉算是金融保險領域“科班”出身。1942年10月生，山東人，畢業于遼寧財經學院（現在的東北財經大學）財政金融專業。在1994年加入人保之前，他曾就任于中國人民銀行、中國農業銀行(4.090,-0.04, -0.97%)安徽分支機構、安徽省政府財貿辦公室，并于1984年任中國農業銀行副行長、黨組成員，1985年開始擔任中國農業銀行行長。1994年進入保險行業，任中國人民保險公司董事長、總經理、黨組書記，1995年任中國人民保險（集團）公司董事長、總經理；1998年至2002年任中國保監會主席。

　　馬永偉任職保監會主席期間，是保險業小小擴圍的一個時期，期間經歷我國2001年入世，吸引外資進入我國保險業成為一大看點。在金融業中，保險市場也是最早向外資開放的、開放程度最高的。

　　這一時期，也是產險業過得最“舒服”的一個時期。當時，監管對產險實行了從市場主體準入、費率監管和投資渠道限制多方面嚴格的監管政策，這種政策在整體上為產險行業創造了較大的盈利空間。

　　對壽險業而言，這段期間留下了1999年統一產品定價的歷史印記。所有壽險產品定價利率上限統一為2.5%的這次監管決策，對壽險行業產生了根本性的影響，強制行業建立起穩健經營和風險控制的意識，對此后的發展奠定了基礎。

　　從數據上看，保險業在這一時期取得穩步的發展。根據保監會官網數據，保險業保費從1999年的1393億元，到2002年達到3053億元，增長了一倍多。總資產從1999年初的約2000億元，到2002年末時約為6500億元，增長了兩倍有余。

　　2002-2011吳定富時期：從做大做強到風險防范

　　2002年10月，56歲的吳定富接棒60歲的馬永偉，成為第二任保監會主席，這一任就是九年時間，成為任期最長的保監會主席。事實上，這之前，在保監會1998年成立時，吳定富就曾擔任第一副主席（副部級），開始了與保監會的緣分。

▲吳定富

　　相較第一任保監會主席馬永偉，中文系畢業的吳定富經歷要豐富得多。1946年7月出生，湖北人，有學校教師、文曲劇團、宣傳部門、縣長、湖北審計局、湖北審計廳任職經歷，1995年10月到1998年11月擔任中紀委駐審計署紀檢組組長，1998年11月到2001年1月任職保監會副主席，2001年4月調職中紀委秘書長，2002年10月重返保監會，任保監會主席。

　　吳定富留給保險業的第一個標簽是“做大做強”。他上任伊始就在2003年1月全國保險工作會議上說，“在5到10年的時間內，要真正把中國保險業做大做強，沖出亞洲，走向世界。我們中國的保險業應該、也有能力為世界的保險業作出貢獻。”后來的數字充分體現了保險業在這一目標下的發展。到2011年底，保險業年度保費收入達到1.4萬億元，總資產6萬億元，中國成為全球最重要的新興保險大國。

　　而在上任保監會主席最初幾年，吳定富最主要的一項工作，其實是化解行業背負的沉重利差損壓力。利差損是稚嫩的壽險行業在上世紀九十年代瘋狂發展的產物。在自由定價的市場中，不少公司把產品預定利率定在10%左右的高水平，但當時的險資投資范圍僅為有限的固定收益類資產，真實的投資收益遠不及承諾給客戶的收益水平，中間的差距就形成了巨大利差損。

　　首先要解決的就是幾家大公司的資本金問題。吳定富推動中國人保等國有保險公司改制，實現人保財險、中國人壽(26.810, -0.18, -0.67%)分別于2003年11月、12月上市，中國平安(68.820, -0.60,-0.86%)（2004年）、中國太保(38.980, 0.16, 0.41%)（2007年）陸續登陸資本市場，逐漸解決了資本金不足問題。而在逐步減輕和化解利差損風險后，保險行業進入新一輪業務擴張期。

　　吳定富還將發展保險業提到政治高度，并為保險業爭取來了國家層面“頂層設計”的政策。2006年6月，《國務院關于保險業改革發展的若干意見》出臺，這一保險業老“國十條”，對農業保險、商業養老健康保險、責任保險等的發展給予支持，對于行業發展提供了廣闊的政策空間。而受益于該政策，保險資金投資范圍擴圍到股票資產，并有了投資不動產、創投企業、境外投資的“口子”。此后保險投資“一年賺了五年的錢”，2007年保險資金運用收益超過前五年總和，投資收益率達到歷史最好的10%左右水平。

　　不過，其中蘊含的風險也逐漸顯現，2008年前后，一些險企資金運用違規、公司治理問題突出，此時保險業的監管由做大做強轉為風險防范。保監會2008年第1號令便是《保險公司償付能力管理規定》，當年9月1日起施行，保險償付能力監管硬約束落地。

　　強制建立起做業務要有“資本”的概念，成為吳定富時期保險業的又一件大事。

　　2011-2017項俊波時期：從風光無兩到風口浪尖

　　2011年10月，65歲的吳定富退休，時任農行董事長項俊波接過保監會主席之職。與前兩任相比，項俊波可謂“另類”保監會主席。

　　上任保監會主席伊始，項俊波因極富傳奇色彩的經歷，曾被媒體大書特書。項俊波為重慶人，出生于1957年1月，畢業于北京大學博士，法學博士學位，研究員。從1993年開始做審計相關工作，積累了20多年審計工作經驗，一直到2004年7月，從國家審計署副審計長調任中國人民銀行副行長，2007年6月調至農行，歷任行長、董事長。2011年10月，調任保監會主席。

　　項俊波上任約一年后，開啟了大刀闊斧的“將市場的權力交給市場”的從投資端到承保端的系列改革：2012年下半年放開投資端，此后逐步推進車險、壽險費率市場化。2014年8月，保險業迎來新“國十條”，保險業從“需要國家”到“國家需要”的層面，風光一時無兩。

　　隨之，從數字上看，保險業實現了快速發展，五年時間，保費、資產規模均實現了翻番。2016年，保險行業實現原保費3.1萬億，總資產突破15萬億，中國成為全球第二保險大國。

　　把市場的交給市場，保監會的想法是“放開前端、管住后端”，一場改革償付能力監管制度的工程也由此開啟——2012年初，保監會主導建立第二代償付能力監管制度，將之前的規模導向轉為風險導向。償二代在2015年試運行后，2016年已正式實施，成為行業的資本監管制度，受到國際關注。

　　不過，表面的強大之下，暗藏的風險和問題逐漸暴露。

　　一些保險公司在開放的監管政策下定位嚴重“跑偏”，失了“保險公司”之實，不做保險保障業務，而去以實質上的高收益理財業務招攬大量保費，為了覆蓋負債的高成本，又進行激進的投資，甚至違法違規用保費循環虛假增資放大杠桿，積聚了大量風險。

　　同時，個別險企大量涉足跨領域產業，違背保險資金財務投資的初衷，甚至干預企業經營，對相關實體企業經營造成了負面影響，引發了資本市場和社會各界關注，保險業被推到風口浪尖。

　　隨之，保監會逐漸收緊監管，提出“保險業姓保、保監會姓監”，激進險企收到了一定監管措施，嚴監管的說法逐漸開始。

　　此后，讓人唏噓的是，項俊波2017年4月接受組織審查。隨后，一系列嚴重違反政治紀律、違反廉潔紀律的嚴重違紀行為浮出水面，并涉嫌違法犯罪，性質十分惡劣，情節特別嚴重，被開除黨籍和公職。

　　在主席空缺的這近一年內，保監會以空前的決心重塑監管形象，摒棄“父愛”式監管定位，堅決肅清項俊波毒流，強監管、嚴監管成為主基調。這個時期，保監會出臺以“1+4”系列文件為主的多個監管文件，彌補監管短板，以嚴厲舉措“糾偏”行業發展，推動全行業重新找回定位。

　　2018新的時代：銀行保險監督管理委員會

　　如今，屬于保監會的歷史即將劃上句號，但保險監管工作還將繼續，中國銀行保險監督管理委員會成立后將續寫保險監管的篇章，為保險業服務實體經濟，成為社會穩定器和經濟減震器，以及自身穩步向前，發揮根本作用。

　　結束也意味著另一種開始，期待保險業更好。

　　附：九張圖讀懂國務院組成部門調整

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